Intervention de Monique Iborra

La Mecss m'a confié, ainsi qu'à mes collègues Mme Farida Amrani et M. Paul Christophe, le soin d'évaluer le nouveau rôle de la CNSA et sa transformation en une branche de la sécurité sociale depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2021. Longtemps annoncée, jamais réalisée, cette consécration témoignait d'une ambition nouvelle. Elle améliore la lisibilité du dispositif et son contrôle par le Parlement qui peut débattre annuellement des moyens alloués à l'autonomie.

L'ambition était forte. Quels étaient les objectifs de cette transformation ? Il s'agissait de garantir plus d'équité, notamment territoriale, dans l'accès aux services et aux prestations, de réduire la complexité, de parvenir à l'équilibre financier et de mettre en place une organisation plus efficiente.

S'il convient de noter la récente signature d'une convention d'objectifs et de gestion entre la CNSA et l'État pour la période 2022-2026 avec, notamment, la création d'un service public territorial de l'autonomie, la CNSA se distingue des autres caisses de sécurité sociale sur plusieurs points. Certaines clarifications semblent nécessaires, sans lesquelles la nouvelle branche pourrait apparaître illégitime aux yeux de certains.

Du fait de l'absence de caisses locales, la CNSA n'a ainsi aucun contact avec les assurés et doit s'en remettre aux collectivités – notamment les conseils départementaux – et aux agences régionales de santé (ARS) pour assurer les prestations ou mettre en œuvre les politiques d'autonomie.

En outre, la cinquième branche ne représente que très partiellement l'effort national consacré à l'autonomie, le budget alloué à la CNSA au sein du PLFSS ne représentant que 36 milliards en 2021, alors que l'effort national global s'élevait à 80 milliards d'euros, financés également par l'assurance maladie et la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP). Il en résulte un paysage institutionnel particulièrement complexe pour les usagers, qui n'ont pas d'interlocuteurs directs et ignorent souvent leurs droits.

La diversité des acteurs se traduit également par une application différenciée de la loi. C'est le cas de l'avenant 43 à la convention collective de la branche d'aide à domicile, appliqué différemment selon les territoires départementaux, ce qui nuit à l'égalité recherchée et contribue à l'ignorance du rôle de chacun des financeurs par les citoyens.

Les règles de gouvernance du conseil de la CNSA font également craindre que les acteurs soient juges et parties, puisque les membres du conseil votent les budgets qui leur sont octroyés. Alors que le financement de la branche provient majoritairement des cotisations sociales, la question de la place restreinte des partenaires sociaux au sein de ce conseil a également été soulevée lors des auditions.

En conséquence, des réformes à court et moyen terme seront sans doute nécessaires. À court terme, il convient de renforcer les pouvoirs de contrôle sur l'usage des dotations publiques en faveur de l'autonomie, votées par le Parlement, en instaurant par exemple un système de contractualisation entre la CNSA et les acteurs bénéficiaires de ce financement.

À moyen terme, il convient de s'assurer de la mise en œuvre effective et adéquate du service public territorial de l'autonomie, dispositif actuellement en discussion au Parlement. Il faut qu'il en résulte une véritable simplification pour les usagers, et que l'on ne se contente pas d'introduire une couche institutionnelle supplémentaire dans un paysage administratif déjà très complexe : maisons des solidarités, maisons de l'autonomie, maisons départementales des personnes handicapées, conseils départementaux de la citoyenneté et de l'autonomie… Certains auraient d'ailleurs souhaité que les structures existantes puissent être reconnues comme services publics territoriaux afin d'éviter la création d'une structure supplémentaire.

Les auditions n'ont pas permis de définir quelle forme pourrait prendre une déclinaison opérationnelle dans les territoires, au-delà de la conférence présidée par le président du conseil départemental, qui réunit de nombreux intervenants, notamment des services de l'État.